Mensenrechten op internationaal niveau: hoe is het geregeld?

Sinds de Tweede Wereldoorlog is de bescherming van fundamentele rechten van de mens niet langer alleen een zaak van de nationale rechtsorde. De naleving van die rechten kan inmiddels worden onderworpen aan internationaal toezicht. Aan de wieg van deze ontwikkeling staat de Universele Verklaring van de rechten van de mens.

Wat is de Universele Verklaring van de rechten van de mens?

De Universele Verklaring van de rechten van de mens is op 10 december 1948 door Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aanvaard. Het is geen juridisch bindend tekst, maar het is wel een gezaghebbend document dat voor vele nadien gesloten (wél) verbindende verdragen bron van inspiratie is geweest.

Het grootste deel van de in de Verklaring neergelegde rechten kunnen we rekenen tot de categorie van de klassieke mensenrechten. Het accent ligt op het waarborgen van een vrijheidssfeer van de burger tegenover inbreuken daarop door de overheid. Zij worden ook wel aangeduid als politieke rechten en burgerrechten. Daarnaast bevat de Verklaring een aantal rechten die als sociale mensenrechten worden aangeduid. Hierbij gaat het om de waarborging van de noodzakelijke minimumvoorwaarden voor de menselijke ontplooiing. Zij eisen (veelal) een actief optreden van de overheid.

Welke soort internationale mensenrechtenverdragen bestaan er?

De mensenrechten zijn later verder uitgewerkt in een groot aantal verdragen op dit gebied. Deze verdragen kunnen op verschillende manieren worden ingedeeld. In de eerste plaats kunnen de verdragen aan de hand van hun inhoud worden ingedeeld. Die kan algemeen of specifiek zijn.

Algemene verdragen omvatten een catalogus van een van beide genoemde categorieën van mensenrechten. Zo is de Universele Verklaring op mondiaal niveau uitgewerkt in het Internationale Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR) en het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten. Op regionaal niveau kan in dit verband gedacht worden aan het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

Daarnaast zijn er verdragen die betrekking hebben op één specifiek mensenrecht of enkele onderling verbonden specifieke mensenrechten, zoals het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing. Op regionaal niveau is dit uitgewerkt in het Europees Verdrag ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing.

Ook kunnen de verdragen ingedeeld worden aan de hand van de vraag wie subject is van de daarin opgenomen rechten.

De verdragen zelf laten de staten die daarbij partij zijn vrij in de manier waarop de aanvaarde verplichtingen worden nagekomen. Dat kan bijvoorbeeld door de in de verdragen opgenomen rechten om te zetten in nationaal recht, maar ook door de erkenning van de rechtstreekse werking van bepalingen uit de mensenrechtenverdragen.

Ten aanzien van de burgerrechten en politieke rechten neemt de Nederlandse rechter in het algemeen aan dat we te maken hebben met eenieder verbindende bepalingen in de zin van art. 93 Gw. Dat betekent dat zij rechtstreeks werken in de nationale rechtsorde en de burgers zich erop kunnen beroepen voor de nationale rechter.

Ten aanzien van de economische, sociale en culturele rechten wordt in het algemeen aangenomen dat zij niet rechtstreeks kunnen werken. De implementatie is afhankelijk van nadere uitwerking door de nationale wetgever.

Afgezien van de rechtstreekse werking van eenieder verbindende bepalingen van verdragen voorziet de Grondwet blijkens art. 94 Gw ook in de voorrang van deze bepalingen op nationaal recht.

Hoe is het internationaal toezicht op mensenrechten geregeld?

Het internationale toezicht op de naleving van mensenrechten is vaak toevertrouwd aan een orgaan dat is samengesteld uit (van hun regering) onafhankelijke deskundigen, commissie of comité geheten. Denk bijvoorbeeld aan het Mensenrechtencomité, ingesteld op basis van het IVBPR. Daarnaast komt het voor dat het toezicht mede berust bij een politiek orgaan, samengesteld uit vertegenwoordigers van regeringen, bijvoorbeeld bij de VN-Raad voor de rechten van de mens, opgericht door de Algemene Vergadering van de VN.

Het internationale toezicht kan verschillende vormen aannemen. Zo kan er sprake zijn van een rapportageprocedure waarbij de verdragsstaten verplicht worden zelf te rapporteren aan een internationaal toezichthoudend orgaan over de wijze waarop zij de naleving van de mensenrechten in hun land gerealiseerd hebben. Een belangrijk voorbeeld is de rapportageprocedure op basis van art. 40 IVBPR.

Ook is soms voorzien in een statenklachtrecht, waarbij de ene verdragsstaat tegen de andere een klacht kan indienen bij een internationaal orgaan wegens een (vermeende) schending van diens verplichtingen.

Nog verder gaat het particuliere klachtrecht, dat aan individuen, groepen van individuen of rechtspersonen het recht geeft bij een internationaal orgaan een klacht in te dienen tegen een verdragsstaat wegens een eventuele schending van de mensenrechten, bijvoorbeeld de procedure onder het EVRM en onder het (Eerste) Facultatieve Protocol bij het IVBPR.

De vierde categorie van procedures is de bevoegdheid van een internationaal orgaan om eigener beweging een onderzoek in te stellen in verband met mogelijke schendingen van mensenrechten in een bepaalde staat.

Deze vier vormen van toezicht zijn niet in elk verdrag te vinden. Steeds zal aan de hand van een concreet mensenrechtenverdrag moeten worden vastgesteld welke internationale toezichtprocedure(s) in het verdrag is/zijn opgenomen.

Welke toezichtprocedures bestaan er onder het EVRM?

Het EVRM is in 1950 tot stand gekomen en in 1954 door Nederland geratificeerd. Inmiddels zijn zestien Protocollen aan het verdrag toegevoegd. De protocollen voorzien deels in een aanpassing van de procedurele bepalingen en deels in een aanvulling op de catalogus van beschermde mensenrechten.

Het EVRM kent drie toezichtprocedures, namelijk het particuliere klachtrecht, het statenklachtrecht en de rapportageprocedure.

De drie organen die belast zijn met het internationale toezicht op de naleving van het verdrag zijn het Europees Hof voor de rechten van de mens, het Comité van Ministers van de Raad van Europa en de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa.

Het belangrijkste orgaan is het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) (art. 19-51). Een beperktere rol bij het toezicht op de naleving van het EVRM is toevertrouwd aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Dit is een politiek orgaan en kan dan ook niet als onafhankelijk van de verdragsstaten worden gezien. Het is samengesteld uit ministers van Buitenlandse Zaken van de lidstaten van de Raad van Europa. De Secretaris-Generaal van de Raad van Europa speelt een bescheiden rol bij het toezicht op de naleving van het EVRM.

In de procedure waarin een particuliere klacht behandeld wordt, moeten verschillende fasen onderscheiden worden. Allereerst het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de klacht. De klacht moet voldoen aan de eisen die het EVRM stelt aan particuliere klachten. Is een klacht niet ontvankelijk, dan is de procedure afgelopen. In elk stadium van de procedure bestaat de mogelijkheid van een minnelijke schikking tussen de klager en de betrokken staat. Slaagt deze schikking, dan is de procedure daarmee afgerond.

Hieronder volgt een nadere uiteenzetting van de hierboven kort geschetste procedure.

Artikel 34 EVRM bepaalt dat particulieren die stellen dat zij slachtoffer zijn van schending van een van de in het EVRM opgenomen rechten door een van de verdragsstaten, het recht een klacht in te dienen bij het EHRM. Onder particulieren moet verstaan worden natuurlijke personen, rechtspersonen en groepen van individuen.

Het Hof onderzoekt dus eerst de ontvankelijkheid van een klacht. De meeste klachten worden afgewezen omdat zij niet voldoen aan een of meer van de in art. 35 EVRM opgenomen ontvankelijkheidsvereisten. Eén van deze vereiste is de uitputting van nationale rechtsmiddelen. Een klacht mag pas in behandeling worden genomen nadat alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgepunt. Dat betekent dat eerst tot op het hoogste nationale niveau de schending van een recht uit het EVRM aan de orde moet worden gesteld, zodat de staat de gelegenheid heeft zelf de schending ongedaan te maken.

De tweede ontvankelijkheidseis is dat klachten moeten worden ingediend binnen een termijn van zes maanden na de definitieve nationale uitspraak.

Verder mag een klacht niet anoniem zijn of al eerder onderzocht zijn door het Hof of een andere internationale instantie (zoals bijv. een procedure op basis van het (Eerste) Facultatieve Protocol bij het IVBPR).

Particulieren kunnen alleen een klacht indienen wanneer zij kunnen stellen slachtoffer te zijn van een schending van één of meer van de rechten uit het verdrag. De klacht moet dus verenigbaar zijn met het Verdrag.

Klachten mochten niet kennelijk ongegrond (‘manifestly ill-founded’) zijn. Wanneer op voorhand al duidelijk is dat er geen schijn van kans is dat er een schending van het verdrag zal worden vastgesteld, wordt de klacht op deze grond niet-ontvankelijk verklaard.

Degene die een klacht indient, uitsluitend met het oogmerk daarmee (bijv.) politieke propaganda te maken, ziet zijn klacht afstuiten op deze grond. Er mag dus geen misbruik van het klachtrecht gemaakt worden.

De ontvankelijkheidsvoorwaarde van een wezenlijke nadeel is een nieuwe, bij Protocol 14 ingevoerde verdragswijziging, inhoudende dat een klacht niet-ontvankelijk moet worden verklaard indien de verzoeker geen wezenlijk nadeel heeft geleden en de zaak door de nationale rechter behoorlijk is behandeld.

Wanneer een klacht ontvankelijk wordt verklaard, onderzoekt het Hof de gegrondheid van de klacht. Het Hof komt - tenzij tussentijds een minnelijke schikking tussen partijen plaatsvindt - tot een oordeel of er sprake is van een schending van één of meer van de rechten in het EVRM. Dit oordeel is bindend, zoals blijkt uit art. 46 lid 1 EVRM.

In een aantal gevallen heeft het Hof een schending door Nederland van een of meer door het EVRM gegarandeerde rechten vastgesteld. Aspecten van de toepassing van bijvoorbeeld het militaire straf- en tuchtrecht, het strafprocesrecht, het administratieve beroep en van de voormalige Krankzinnigenwet werden in strijd met bepalingen uit het EVRM geoordeeld.

De statenklachtrechtprocedure komt in grote lijnen overeen met de procedure inzake het particuliere klachtrecht. Van het statenklachtrecht wordt zelden gebruikmaakt. Staten geven er in het algemeen de voorkeur aan hun onderlinge geschillen langs diplomatieke weg op te lossen.

Ten slotte is er nog de rapportageprocedure (art. 52 EVRM). Op basis van de rapportageprocedure kan de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa de verdragsstaten verzoeken een uiteenzetting te geven van de wijze waarop zij de bepalingen uit het EVRM waarborgen in de nationale wetgeving. Deze procedure wordt niet vaak gebruikt.

Bron: Grondslagen van het recht 1: Hoofdlijnen van De Blois